El laberinto burocrático de las devoluciones de migrantes: por qué España no puede expulsar sin más a quienes entran

Los días 30 y 31 de julio entraron en Ceuta decenas de miles de personas. Unas llegaron a nado y otras cruzaron por accesos terrestres cuando los controles se vinieron abajo. La Guardia Civil ha confirmado 82 muertos y una ONG eleva el balance por encima de 140, contando los cuerpos recuperados en Marruecos. Muchos de los migrantes regresaron al país vecino en pocos días, pero varios miles siguen aún en Ceuta.

De ahí surge la pregunta: si entraron sin permiso, ¿por qué no se les devuelve sin más? Pues porque devolver no es un gesto policial. Es un procedimiento administrativo, con expediente y garantías. Y exige algo que no depende solo de España: que el Estado de destino acepte el retorno de la persona. En la frontera conviven, además, tres figuras jurídicas que el debate suele confundir.

Tres figuras fundamentales

1. El rechazo en frontera es lo que se llama “devolución en caliente”. Existe desde 2015, y solo para Ceuta y Melilla, en la disposición adicional décima de la Ley de Extranjería. Permite rechazar de inmediato a quien intenta superar los elementos de contención, sin abrir expediente –esto es, sin el procedimiento escrito en el que se identifica a la persona, se la escucha y se dicta una resolución que puede recurrirse–. El Tribunal Constitucional lo declaró conforme a la Constitución en su sentencia 172/2020, pero impuso condiciones: aplicación individualizada, control judicial, respeto de las obligaciones internacionales y atención reforzada a las personas vulnerables, en particular a los menores.

   El caso N. D. y N. T. contra España se invoca a menudo como si el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo hubiera dado la razón a España, pero conviene precisar qué dijo.

   En 2014, dos migrantes que habían saltado la valla de Melilla junto a un grupo numeroso fueron devueltos inmediatamente a Marruecos, sin identificación ni examen individual. En 2017 una sala del citado tribunal condenó a España por expulsión colectiva, pero en 2020 la Gran Sala la absolvió: consideró que existían vías legales y efectivas para entrar y pedir protección, como el puesto fronterizo de Beni Enzar, y que los demandantes no las utilizaron, sino que optaron por saltar la valla en grupo y por un lugar no autorizado.

   Esa doctrina tiene un límite importante: solo funciona si tales vías existen y son realmente accesibles.

2. La devolución es otra cosa. El artículo 58.3 de la Ley de Extranjería se aplica a quien pretende entrar ilegalmente. No exige expediente de expulsión, pero sí identificación, abogado, intérprete, audiencia, posibilidad de pedir protección internacional y resolución motivada y recurrible. Si no se ejecuta en 72 horas, mantener a la persona privada de libertad exige autorización judicial.

3. La expulsión es una sanción por estancia irregular, con su propio expediente.

Cuál corresponde no puede decidirse en bloque: depende de cómo entró la persona y de cuándo y dónde fue localizada. De ese examen puede resultar una devolución, una expulsión, una solicitud de asilo, la protección de un menor o la detección de trata.

La sentencia que cambió el cálculo

El 29 de junio de 2026, el Tribunal Supremo resolvió el caso de un ciudadano argelino interceptado en el mar mientras nadaba hacia Ceuta y entregado a Marruecos. La resolución hizo una lectura literal de la norma: el rechazo en frontera se aplica a quien intenta entrar superando elementos de contención fronterizos. Como aquel hombre no había superado ninguno, correspondía la devolución con sus garantías, no el rechazo.

El Supremo añadió, sin embargo, que la norma podría aplicarse también en el mar si existieran elementos de contención marítimos y fueran superados.

Un mes después, la frontera se desbordó y ambos gobiernos señalaron a ese fallo. Aunque cuánto influyó es discutible, su efecto administrativo no: sin un elemento de contención que pueda ser superado, hay que tramitar la devolución individualmente.

Interior reaccionó deprisa. El 1 de agosto comenzó a instalar una barrera neumática y boyas de contención en el espigón del Tarajal. Con ellas crea precisamente el presupuesto físico que faltaba en el caso resuelto por el Supremo. Queda por ver qué ocurre con quien las rodee.

Plazos según los casos

Cuando todo encaja, un adulto interceptado al entrar ilegalmente en España puede estar de vuelta el mismo día. Basta que falle una pieza para que el calendario se alargue. La detención no puede superar 72 horas y, a partir de ahí, el internamiento requiere autorización judicial y puede llegar a 60 días.

El acuerdo bilateral de 1992 permite solicitar a Marruecos la readmisión de nacionales de terceros Estados llegados desde su territorio si la petición se cursa en diez días y se acredita esa procedencia. Sin identificación o documentación suficientes, el retorno se vuelve muy difícil. Si la persona pide protección internacional, la devolución se suspende. Y si es un menor, el acuerdo de 2007 da a España un mes para pedir el informe familiar y a Marruecos tres meses para identificarlo.

En 2025 la Unión Europea dictó 491 950 órdenes de salida y ejecutó 135 460 retornos a terceros países: menos del 28 % de las órdenes de salida dictadas.

Dónde se atasca

El primer cuello de botella es de la plantilla. Individualizar obliga a repetir por cada persona la identificación, el abogado de oficio, el intérprete, la audiencia y la resolución. Ceuta no llega a 90 000 habitantes y su colegio de abogados es pequeño. Multiplicar eso por miles desborda la estructura ordinaria.

El segundo es el reloj. Ceuta carece de centro de internamiento, y ni el Centro de Estancia Temporal de Inmigrantes (CETI) ni las instalaciones de acogida de urgencia cumplen esa función. Si el expediente no puede cerrarse a tiempo, la persona permanece en la ciudad mientras se tramita.

El tercero son los menores. A un menor no acompañado no se le expulsa ni se le devuelve como a un adulto. Queda bajo tutela, interviene el Ministerio Fiscal, debe ser escuchado y solo cabe repatriarlo cuando su interés superior quede garantizado mediante reunificación familiar o servicios de protección adecuados en origen.

En 2024 el Supremo declaró ilegales las devoluciones de menores desde Ceuta en 2021 por haberse prescindido del procedimiento, y habló de expulsión colectiva prohibida por el Convenio Europeo.

Qué cabe hacer

La primera tarea corresponde al legislador: aclarar el alcance del régimen especial en el perímetro marítimo e incorporar expresamente, en su caso, las garantías fijadas por el Constitucional. Una instrucción interna y unas boyas pueden resolver el problema operativo inmediato, pero no eliminan las dudas sobre el alcance de la norma.

Hay después un frente operativo. Un protocolo para llegadas masivas acordado con el Poder Judicial, la Fiscalía y la abogacía permitiría desplazar letrados e intérpretes en cuestión de horas. Individualizar no está reñido con ir deprisa cuando existen medios.

Queda por decidir qué capacidad de retención conforme a derecho necesita Ceuta. Sin ella, las 72 horas convierten cualquier plan de retorno masivo en una carrera contra el reloj. La nueva regulación europea sobre retorno, acordada provisionalmente este año por el Consejo y el Parlamento, tampoco elimina esas exigencias.

Nada de esto es un alegato contra el control de la frontera. Saltarse las garantías no resuelve nada: puede generar anulaciones, condenas y años de litigios, y deja intacta la dificultad operativa. La frontera no es un espacio sin derecho.

Jordi Regí Rodríguez no recibe salario, ni ejerce labores de consultoría, ni posee acciones, ni recibe financiación de ninguna compañía u organización que pueda obtener beneficio de este artículo, y ha declarado carecer de vínculos relevantes más allá del cargo académico citado.